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Elementos sobre efectividad

Armonización de la acción del Banco con las necesidades de sus socios

Las estrategias de país son las hojas de ruta que guían el compromiso del BID con cada país miembro prestatario. Allí se determinan los objetivos estratégicos y resultados esperados que orientarán la labor de apoyo operacional del Banco tal y como se acuerda mutuamente entre el país prestatario y el BID. Por lo general, tales objetivos abarcan un período de cuatro a seis años, dependiendo del ciclo político del país en cuestión. Cada vez que se elige a un nuevo gobierno nacional, se entabla y se mantiene un diálogo integral con las nuevas autoridades, el sector privado, la sociedad civil y las instituciones académicas. El proceso de preparación de las estrategias de país se inicia con el diagnóstico de las limitaciones más apremiantes para el desarrollo y el crecimiento. A partir de allí se sientan las bases del diálogo con el gobierno entrante y se determinan los posibles ámbitos prioritarios en la estrategia de país según se acuerde con los diferentes actores involucrados. Este proceso también contribuye a fortalecer la coordinación entre el BID y el país miembro prestatario, así como con otras organizaciones bilaterales y multilaterales, lo que a su vez propicia la identificación sistemática de sinergias y ayuda a evitar la duplicación de esfuerzos. Entre 2012 y 2015, el Directorio Ejecutivo aprobó 22 estrategias de país.

Gráfico D.1
Indicadores sobre la efectividad y eficiencia operacionales: Efectividad de las estrategias de país

Las estrategias de país se diseñan cuidadosamente para ayudar a los países a superar los retos de desarrollo que afrontan en los sectores en que el BID puede ofrecer un mayor valor agregado, tomando en cuenta las prioridades del gobierno. Como se aprecia en el Gráfico D.1, todas las metas asociadas con la efectividad de las estrategias de país fueron superadas con respecto a las dimensiones de evaluabilidad establecidas en el Marco de Efectividad en el Desarrollo para las mismas y para otros aspectos que son validados al final de su fase de diseño y antes de que tales estrategias se presenten ante el Directorio.

Las estrategias de país también fomentan la rendición de cuentas a las partes interesadas en los países miembros (prestatarios y no prestatarios) y refuerzan la lógica vertical de un gran número de intervenciones apoyadas por el BID. Entre 2012 y 2015, entre el 85 y el 90% de las operaciones de préstamo con garantía soberana se alineaban con al menos un objetivo estratégico identificado en la respectiva estrategia de país.

Aspectos destacados de la Matriz de Efectividad en el Desarrollo

Al igual que con las estrategias de país, todos los proyectos respaldados por el BID se evalúan previamente a la aprobación para determinar el potencial de evaluar sus resultados de desarrollo en el momento de su terminación.

Como parte de una serie de mejoras de procesos emanadas del Noveno Aumento, el Directorio Ejecutivo dispuso en 2011 que todos los proyectos deben obtener como mínimo un puntaje de 5 en la Matriz de Efectividad en el Desarrollo (DEM) antes de ser presentados para aprobación (véase el Capítulo 2 del DEO 2014 para mayor información sobre la DEM). Esto significa que a partir de 2011 todos los proyectos debían lograr ese puntaje satisfactorio de evaluabilidad antes de ser puestos a la consideración del Directorio y que, por consiguiente, se han cumplido plenamente las metas definidas para los Indicadores 4.2.1 y 4.2.5 relativas a la evaluabilidad de los préstamos con y sin garantía soberana respectivamente.

Como indica el Gráfico A.3, “Puntajes de la Matriz de Efectividad en el Desarrollo por categoría de evaluabilidad” en el Apéndice I, el promedio de los puntajes de la DEM para las carteras de préstamo del Banco con y sin garantía soberana se mantuvieron consistentemente altos entre 2012 y 2015. Estos mayores estándares de evaluabilidad están generando un creciente número de evaluaciones de proyectos, lo que a su vez está contribuyendo a cerrar las brechas de conocimiento en la Región. Durante el período 2012–2015 el 44% en promedio de las operaciones de préstamo con garantía soberana incluían al momento de la aprobación un plan de evaluación de impacto (véase el Gráfico 3.1 en el Capítulo 3), y en promedio 46 proyectos con garantía soberana fueron objeto de la misma durante ese periodo.

El refinamiento del conjunto de instrumentos del Banco sobre efectividad en el desarrollo para operaciones de préstamo sin garantía soberana hizo posible aumentar el número de evaluaciones de impacto también para estos proyectos. Más aún, en una lista de control de la evaluabilidad de operaciones sin garantía soberana desarrollada en 2014 se introdujo la pregunta de si las nuevas propuestas de préstamo reflejaban los resultados de las evaluaciones y/o lecciones aprendidas pertinentes de proyectos similares. Esto ha ofrecido a los equipos de proyecto un incentivo para remitirse a los resultados de autoevaluación de proyectos anteriores parecidos y para tener en cuenta las lecciones identificadas en ellos.

Gráfico D.2
Indicadores sobre la efectividad y eficiencia operacionales: Efectividad de los préstamos

Aspectos destacados del Informe de Seguimiento de Progreso

El Informe de Seguimiento de Progreso (PMR por sus siglas en inglés) se emplea para calificar la ejecución de las operaciones de préstamo del Banco con garantía soberana. Una vez que un proyecto ha sido aprobado y empieza a ejecutarse, es esencial supervisar su progreso para cerciorarse de que se mantenga encaminado hacia la consecución de sus objetivos. Según la clasificación de desempeño del Banco, al concluir 2015 el 69% de los proyectos se clasificaba como satisfactorio, el 14% en alerta y el 16% como problemático10.

El análisis de los factores particulares que influyen en la clasificación de los proyectos da lugar a diversas constataciones. En primer lugar, la proporción de proyectos que registran retrasos tras la aprobación y previamente a su ejecución es mayor antes que después de su vigencia legal, es decir, cuando las operaciones son elegibles para desembolsos.

En segundo lugar, una vez que los proyectos se están ejecutando, el problema más común se asocia con demoras en la entrega de los productos previstos inicialmente. La gestión general de los proyectos se ve afectada principalmente por cambios en la administración y/o en las prioridades nacionales, así como por limitaciones relativas a la capacidad de ejecución.

En tercer lugar, el porcentaje de operaciones clasificadas con desempeño satisfactorio en 2015 (69%) fue igual al de 2014. Sin embargo, esta cifra supone un retroceso con respecto al nivel de 2013 (75%), primer año en que aquellas se evaluaron según la metodología revisada del PMR. Si bien esta diferencia puede atribuirse parcialmente a factores concretos de desempeño, también se asocia con efectos de medición. Dado que para las operaciones más antiguas de la cartera se disponía de menor cantidad de datos que para las nuevas, bajo la nueva metodología estas se clasificaron usando tres indicadores de desempeño, mientras que las más recientes — que cuentan con mayores datos — se clasificaron utilizando cinco.

Desde su conceptualización, el PMR y el sistema en que se sustenta han registrado diversas mejoras (véase Recuadro 4.2). En el plano metodológico, este instrumento ha ganado en rigor mediante la inclusión de variables cuantitativas específicas para cada etapa del ciclo de vida de las operaciones. Al combinarse con un análisis cualitativo, estas variables cuantitativas ayudan a obtener un diagnóstico más completo del desempeño de un proyecto.

El actual proceso de revisión y validación del PMR incorpora a todas las partes involucradas en la valoración de un proyecto, a saber, especialistas, jefes de equipo, jefes de división, jefes de operaciones y representantes en los países. Esto convierte al PMR en un poderoso instrumento de toma de decisiones tanto para los equipos de proyecto como para la Administración.

Principales aspectos del Informe de Terminación de Proyecto

El desempeño de las operaciones de préstamo con garantía soberana también puede medirse a través del Informe de Terminación de Proyecto (PCR por sus siglas en inglés), otro componente importante del Marco de Efectividad en el Desarrollo del Banco. Históricamente, cada año se han elaborado en promedio 80 PCR que han permitido evaluar la efectividad con que los proyectos apoyados por el BID generaron los productos previstos y alcanzaron sus objetivos de desarrollo. Entre 2012 y 2015 ha aumentado continuamente el porcentaje de proyectos con calificación satisfactoria en términos de sus resultados de desarrollo al momento de la terminación, hasta llegar a un nivel de 88,7%, superando así la meta del 60% fijada para 2015 (Indicador 4.2.4 en el Gráfico D.2).

En 2014 se modificó la metodología usada en la elaboración del PCR para hacerlo más empírico, objetivo, analítico y acorde con los esfuerzos dirigidos a reforzar el seguimiento y la evaluación por medio del Marco de Efectividad en el Desarrollo (el Capítulo 4 del DEO 2014 aporta detalles sobre la nueva metodología del PCR). Como se observa en el Gráfico 4.1, en 2015 se completaron solamente siete PCR bajo la nueva metodología. Tal disminución con respecto a años anteriores responde a que, según las pautas del Banco en materia de PCR, la preparación de los mismos comienza cuando los desembolsos de un proyecto alcanzan el 95%. Esto llevó a que los equipos de proyectos solicitaran extensiones para comenzar a preparar los PCR una vez que los desembolsos alcanzaban el 100%.

Aunque su aplicación ha sido más lenta de lo previsto, los resultados surgidos de los nuevos PCR parecen prometedores. La calidad y la profundidad del análisis han mejorado sustancialmente. Los PCR elaborados conforme a la nueva metodología ofrecen información empírica más robusta sobre las contribuciones del BID a los resultados de desarrollo, además de una serie de hallazgos y recomendaciones emanados del diseño y la ejecución de los proyectos. El Gráfico 4.1 contiene la lista de los PCR de 2015 elaborados con la nueva metodología.

Gráfico 4.1
Informes de Terminación de Proyecto (PCRs) en 2015

Para las operaciones del sector privado apoyadas por el BID, desde 2005 se están llevando a cabo autoevaluaciones de conformidad con las normas de buenas prácticas del Grupo de Cooperación en Materia de Evaluación (GCE-GPS) para este tipo de proyectos. A partir de ese año se han elaborado informes de terminación para 64 proyectos con base en el informe ampliado de supervisión de proyecto (XPSR).

El Banco ha cooperado estrechamente con la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE) en la reformulación de las directrices de autoevaluación para proyectos sin garantía soberana, con miras a adoptar un estándar más elevado y propiciar una mayor armonización entre las metodologías para operaciones con y sin garantía soberana. El nuevo marco de evaluación se ha aplicado de forma experimental en el último ejercicio de evaluación y se prevé que sea operacional a mediados de 2016.

Salvaguardias efectivas: un vehículo para procurar la sostenibilidad de las operaciones del BID

Gracias a la mayor focalización del Banco en la sostenibilidad y supervisión de proyectos, el 89% de las operaciones con garantía soberana y el 91% de aquellas sin garantía soberana en las que se identificaron altos riesgos ambientales y sociales al momento de la aprobación recibieron un puntaje satisfactorio en la implementación de medidas de mitigación durante la ejecución, superando el objetivo del 85% fijado en el CRF para 2015 (Indicadores 4.2.2 y 4.2.6 en el Gráfico D.2).

Esto significa que los proyectos que en principio se consideraban muy riesgosos desde una perspectiva ambiental o social se han beneficiado de la aplicación plena de salvaguardias por parte del Banco. Esto a su vez ha redundado con frecuencia en mejores resultados en términos de sostenibilidad para las poblaciones o ecosistemas afectados (véase el Recuadro 4.2).

Como parte de un nuevo plan estratégico trienal de salvaguardias ambientales y sociales, el Banco se asegurará de que los proyectos de mediano riesgo también sean calificados en función de la implementación de medidas de mitigación.

Resultados de desarrollo a través de la cooperación técnica

La evaluabilidad de las operaciones de cooperación técnica del Banco mejoró notablemente entre 2012 y 2015, especialmente después de que la inclusión de matrices de resultados en el diseño de dichas operaciones se hiciera obligatoria en virtud de las directrices operativas para productos de cooperación técnica aprobadas en 2011.

El porcentaje de operaciones de cooperación técnica cuyos resultados pueden validarse fue del 91% en 2015; esta proporción aumenta al 96% si se consideran exclusivamente las operaciones aprobadas después de la implantación de dichas directrices.

La optimización del diseño también se ha plasmado en mejores resultados. Así, en el 73% de las operaciones de cooperación técnica que se completaron en 2015 se lograron resultados satisfactorios, superando con creces la meta establecida del 65%.

Con todo, el proceso de informar sobre los resultados de la cooperación técnica ha sido un tanto laborioso, ya que el Banco carece de una plataforma automática y sistematizada de seguimiento e información sobre tales operaciones. La falta de una metodología sistemática para tal fin ha dificultado la tarea de extraer conclusiones robustas e integrales sobre la efectividad de las 1.777 operaciones de cooperación técnica aprobadas en el período 2012–2015.

Para solventar esta carencia, el BID ha concluido el desarrollo de su primer sistema automatizado de seguimiento e información en materia de cooperaciones técnicas, que se espera sea plenamente operativo en el segundo semestre de 2016. El sistema se concibió inicialmente como un módulo aislado e independiente. Sin embargo, cuando el Banco decidió poner en marcha la integración de todos sus sistemas en la plataforma de operaciones llamada Convergencia, fue necesario alterar levemente este diseño original para contar con un sistema de mayor alcance en el que las principales etapas del ciclo de vida de las operaciones de cooperación técnica (identificación, preparación, aprobación y ejecución) se integraran de forma más eficiente en beneficio de los usuarios.

Gráfico D.3
Indicadores sobre la efectividad y eficiencia operacionales: Satisfacción de los socios