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Evaluación 3.1

Aguas turbulentas

Cómo aprovechar la experiencia para mejorar la gestión de riesgo de desastres naturales en Haití

El agua es el elemento esencial para la vida, su abundancia repentina puede tener efectos devastadores. A pesar de que Haití conoce bien la fuerza destructiva del agua debido a su alta exposición a los desastres naturales cuenta con una poca capacidad de gestión de riesgos.

Por ejemplo, en 2008 Haití fue arrasado por tres huracanes y una tormenta tropical en menos de un mes. El daño causado por las inundaciones y la erosión resultantes fue masivo: ese año, los huracanes Gustavo y Hanna produjeron daños estimados en aproximadamente US$900 millones, según el gobierno de Haití.

En 2009, el BID financió la construcción de infraestructura crítica como parte del Programa de Mitigación de Desastres Naturales I (PMDN I), con el fin de reducir la vulnerabilidad medioambiental y socioeconómica a los desastres naturales de la población que vive en las cuencas de los ríos Artibonite y Cavaillon.

Sin embargo, una vez finalizado el proyecto, el equipo se enfrentó a una serie de dificultades: ¿cómo se puede analizar de manera confiable el impacto de las medidas de mitigación de desastres naturales cuando los datos son escasos? ¿Cómo se puede saber si los beneficios del proyecto son mayores a sus costos? ¿Y cómo puede el Banco usar tales hallazgos para mejorar operaciones futuras?

¿Qué produjo el Programa de Mitigación de Desastres Naturales (PMDN I)?

A través del PMDN I se financió la construcción de cuatro obras de protección de los bancos del Artibonite y del Cavaillon río abajo. La poderosa corriente del río Artibonite provocó la erosión de los canales construidos desde el río para alimentar el sistema de irrigación más grande del país. Sin estos canales, los productores de arroz y hortalizas que cultivaban una superficie de unas 15.862 hectáreas tendrían que depender únicamente de aguas lluvias para irrigar sus campos, siendo esta una fuente mucho menos confiable de agua y un sistema riesgoso que eventualmente produciría pérdidas en la agricultura. Para impedir el colapso de estos canales por erosión, el PMDN I financió la construcción de tres muros de contención de hormigón de una altura aproximada de 9 metros conocidos como “muros de Berlín”.

El PMDN I también financió la construcción de muros de gavión (estructuras de mallas de metal rellenas de rocas) río abajo en la cuenca del Cavaillon con el fin de proteger la ciudad de Maniche. Esta última había sufrido pérdidas económicas importantes, sobre todo en el sector agrícola, como resultado de su frecuente exposición a las inundaciones.

¿Cómo saber si el proyecto fue efectivo?

Después de invertir US$13,9 millones en el componente de infraestructura del proyecto, el gobierno de Haití y el BID se propusieron medir la efectividad de la infraestructura construida en el marco del PMDN I antes de contemplar una segunda fase. La realización de una evaluación rigurosa cumpliría un doble objetivo: primero, estimar los beneficios de lo que se había hecho, y luego, facilitar la toma de decisiones en relación con la segunda fase. Sin embargo, evaluar los proyectos de infraestructura plantea tres grandes retos para los responsables de la tarea.

En primer lugar, es muy difícil encontrar una población comparable expuesta a un evento similar, es decir, un contrafactual que permita a los evaluadores estimar las consecuencias (o pérdidas) de lo que podría haber ocurrido si no se hubiese implementado el PMDN I. En segundo lugar, la infraestructura financiada por el PMDN I fue construida para mitigar los efectos de desastres naturales, es decir, sucesos sujetos al azar que no pueden ser planificados ni reproducidos. Por último, la falta de datos agrava aún más los dos primeros retos y dificulta tanto el establecimiento de líneas de base como las labores de seguimiento.

Dadas las dificultades mencionadas, el equipo evaluador del PMDN I decidió determinar los beneficios de las medidas de infraestructura a través de un análisis de costo-beneficio con el fin de valorar la efectividad en función de los costos de cada alternativa de infraestructura.

What Methodologies Were Used?

Para evaluar las obras que previenen la erosión de los canales en la cuenca del Artibonite, el equipo evaluador llevó a cabo un diagnóstico técnico del estado de los canales antes de que empezara el proyecto con el propósito de establecer una línea de base. Los resultados demostraron que los canales habrían colapsado en un plazo promedio de cinco años.

Para evaluar las pérdidas agrícolas que produciría la destrucción de los canales, el equipo incorporó datos en el análisis de costo-beneficio de una encuesta de hogares realizada en 2012 para otra operación del BID en la misma zona. Esto fue crucial para establecer un escenario contrafactual que demostraba que los tres muros de Berlín construidos como parte del proyecto contribuían a prevenir las pérdidas agrícolas y generaban un valor presente neto positivo que oscilaba entre US$22 millones y US$32 millones, donde los costos de inversión en los muros de Berlín iban desde US$1,9 millones hasta US$3,8 millones.

El análisis costo-beneficio empleado para evaluar el impacto de los muros de gavión construidos en la zona de Maniche fue más difícil. El equipo pretendía comparar las pérdidas económicas anuales esperadas causadas por inundaciones antes del proyecto (ex ante), con las ocurridas después de este (ex post). No fue posible realizar una comparación directa de los efectos de dos acontecimientos climáticos similares antes y después el proyecto porque — afortunadamente — no se produjo ningún suceso significativo de esa naturaleza en las postrimerías del trabajo de construcción. Lo que el equipo hizo entonces fue crear curvas de pérdidas específicamente construidas para la cuenca del Cavaillon, estableciendo la relación entre las pérdidas económicas anuales previstas provocadas por inundaciones y la probabilidad anual de inundación, tanto en los escenarios previos como posteriores al proyecto. Tales escenarios se crearon bajo el supuesto de que la nueva estructura proveería protección de inundaciones teniendo en cuenta un periodo de retorno (o probabilidad de ocurrencia del evento) que oscilaba desde menos de una vez al año (para el caso de pequeñas inundaciones que ocurren, en promedio, una vez al año o menos) hasta una vez cada diez años (para grandes inundaciones que ocurren, en promedio, cada diez años).

El principal reto en este caso era la escasez de datos concretos sobre los efectos de los eventos climáticos en los hogares. Para superar este problema, se llevó a cabo una encuesta en la que se indagaba acerca de los activos de las familias, así como sobre el nivel de las aguas en los hogares que los encuestados habían presenciado durante inundaciones históricas específicas. Con esa información, el equipo pudo crear un mapa en el que se visualizaban los niveles de agua declarados y los activos económicos expuestos.

Para estimar con qué frecuencia llueve en Haití, el equipo utilizó datos recopilados por el Servicio Nacional de Recursos de Hídricos (SNRE -Service Nationale des Ressources d’Eau) y el Centro Nacional de Meteorología (CNM -Centre National de Météorologie).

No obstante las pérdidas económicas anuales evitadas en la cuenca del Cavaillon, estimadas en cerca de US$500.000, en el análisis se encontró que la infraestructura de mitigación de inundaciones arrojaba un valor presente neto negativo de US$2,2 millones. Esto significa que los costos del proyecto excedían sus beneficios. En conjunto, la construcción de los muros de Berlín y los muros de gavión arrojaron un valor presente neto positivo.

¿Qué aprendimos de la evaluación?

Las dos metodologías desarrolladas y utilizadas para medir ex post el impacto de las obras de protección de las cuencas como parte del PMDN I fueron utilizadas luego ex ante para identificar y priorizar objetivamente las mejores oportunidades existentes para mitigar las inundaciones y la erosión en Haití en la segunda fase del proyecto (PMDN II). Esto señala una mejora significativa en el diseño de los programas de gestión de riesgo de desastres naturales en Haití, donde en el pasado los análisis de costo-beneficio normalmente se realizaban solo después de que se había seleccionado la infraestructura en la que se iba a invertir. La evaluación del PMDN I contribuyó así al objetivo del BID de mejorar la formulación de políticas de gestión de riesgo de desastres naturales en Haití.

Historia por:
Sebastien Gachot, consultor en evaluación de impacto en la División de Medio Ambiente, Desarrollo Rural y Administración de Riesgos por desastres del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Puerto Príncipe, Haití.

Gines Suárez, especialista en riesgo de desastres en la División de Medio Ambiente, Desarrollo Rural y Administración de Riesgos por desastres del BID en El Salvador.

Bruno Jacquet, especialista en desarrollo rural en la División de Medio Ambiente, Desarrollo Rural y Administración de Riesgos por desastres del BID en Puerto Príncipe, Haití.

Carmine Paolo De Salvo, especialista en desarrollo rural en la División de Medio Ambiente, Desarrollo Rural y Administración de Riesgos por desastres del BID en Washington, DC.

Continue leyendo Capítulo 3 - La evaluación de proyectos para mejorar el aprendizaje y la formulación de políticas públicas